Muszą zmienić się zasady finansowania samorządów

Zadłużenie samorządów to tylko 10 proc. polskiego długu publicznego. Jednak wiele miast i gmin ma kłopoty finansowe. Przyczyną jest niedoszacowanie zadań zlecanych prze rząd, a także rozmach inwestycyjny władz lokalnych.

Słupsk nie jest w stanie regulować swoich zobowiązań. Program oszczędnościowy wprowadzony przez nowego prezydenta budzi wprawdzie sympatię wśród mieszkańców, ale nie może załatać budżetowej dziury. Pułapką dla miejskich finansów okazał się aquapark. Inwestycja, której koszty były niedoszacowane, a użyteczność dyskusyjna. O rentowności przedsięwzięcia trudno mówić, bo prace zostały przerwane. Sąd arbitrażowy nakazał zapłatę wykonawcy 24,5 mln zł. W sumie zadłużenie miasta wynosi 275 mln zł. Prośba skierowana do premier Kopacz o wsparcie jest uzasadniona. Dłużnik popadł w takie kłopoty, z których sam się nie wydostanie.

Przykładów inwestycji, które doprowadziły samorządy na skraj bankructwa jest znacznie więcej. Czasem są to obiekty, których użyteczność jest wątpliwa – na przykład wielka hala sportowa w gminie mającej kilka tysięcy mieszkańców – kiedy indziej dokonano błędnych szacunków kosztów utrzymania obiektu. W efekcie zamiast zarabiać na siebie wymaga on ciągłego dofinansowania. Bywa też tak, że zbudowano coś rzeczywiście pożytecznego, ale za kredyty zaciągane na rujnujących budżet warunkach. Można powiedzieć, że u niektórych samorządowców nastąpiło zachłyśnięcie się możliwościami inwestycyjnymi. Najpierw pieniądze z UE uchodziły za trudno dostępne, potem okazało się, że nie aż tak trudno o nie. Wystarczyło odpowiednio przedstawić w projekcie komercyjne funkcjonowanie aquaparku, stadionu czy placówki kulturalnej, a teraz okazuje się, że jednak na przykład białostocka opera nie przyciąga melomanów ze stolicy, kluby sportowe nie palą się do wynajmowania boisk czy sportowych hal w wiejskich gminach. Na szczęście skala zdecydowanie nietrafionych inwestycji nie jest ogromna.

Limity do przekroczenia?

Statystycznie zadłużenie samorządów nie wygląda tak źle. Żaden z jego szczebli nie przekracza limitu 60 proc. długu w stosunku do rocznych dochodów. W gminach wiejskich jest to 27,8 proc., w miejskich – 33,6. Najgorszy wskaźnik mają miasta na prawach powiatów – 47,5 proc. Jednak statystyka ma to do siebie, że nie pokazuje pełnego obrazu. Zadłużenie samorządów cały czas rośnie. W 2012 r. wynosiło 67,6 mld zł, rok temu było to już ponad 72 mld zł. Jeszcze w 2009 r. tylko 17 samorządów miało dług przekraczający 60 proc. ich dochodów, teraz jest ich już ponad 80. Około 200 gmin balansuje na krawędzi, gdyż ich zadłużenie przekroczyło 50 proc. Rekordzistą jest nadmorski Rewal, którego dług w relacji do dochodów wynosi już 259 proc. Co ciekawe, gmina wykazywała jego znacznie niższy poziom, bo tylko ponad 50 proc. Wśród dużych miast liderem jest Toruń (86,3 proc.), wśród miast powiatowych prym wiodą Myślenice – 106,4 proc. W grupie miast grodzkich na pierwszym miejscu są Siedlce (76,9 proc.), a małych miast dolnośląski Przemków – 98,3 proc. Najbardziej zadłużonym województwem jest Mazowsze, zaś powiatem – tucholski.

W ostatnich latach najbardziej wzrosło zadłużenie miast na prawach powiatu i województw, spadło zaś zadłużenie powiatów. Nad stanem samorządowych finansów pieczę sprawują regionalne izby obrachunkowe. NIK oceniła, że ustawowe zadania dotyczące przeciwdziałania nadmiernemu narastaniu długów samorządów wykonują prawidłowo. Nie dysponują jednak odpowiednimi instrumentami do skutecznej interwencji. W efekcie samorządy nie stosowały się do wniosków wynikających z raportów o stanie gospodarki finansowej i wystąpień pokontrolnych RIO, a rzeczywiste zadłużenie ukrywały w zobowiązaniach komunalnych osób prawnych.

Rozmach inwestycyjny

Niebezpieczne jest inne zjawisko – trwałego nadmiernego zadłużenia samorządu. Niektóre w z nich same wpędziły się w problemy, ukrywając na wzór grecki stan swoich finansów. Najpopularniejszą sztuczką księgową jest obciążanie zobowiązaniami spółek komunalnych. Dzięki temu na papierze gminy nie dochodziły do granicy 60 proc. ustawowego zadłużenia w stosunku do dochodów. W rzeczywistości znacznie ją przekraczały, przykładem mogą być zachodniopomorskie Ostrowice, które przy 200-proc. zadłużeniu wykazywały tylko nieco ponad 50 proc. Problemem jest też to, że wiele pożyczek zaciągnięto w parabankach, narzucających wysokie oprocentowanie – na poziomie 6 proc., podczas gdy duże banki  w kredytach zabezpieczonych w nieruchomościach żądają 2 proc. odsetek. Dla nich jednak małe gminy nie były wystarczająco interesującym klientem. Zdeterminowane, by zdobyć pieniądze na wkład własny zdecydowały się na skorzystanie z usług parabanków. Niektóre z nich wyspecjalizowały się w usługach dla gmin. W przypadku tych o małych dochodach własnych nie trzeba szczególnie nietrafionych inwestycji, by wpaść w kłopoty. Eksperci oceniają, że utrzymanie wydatków inwestycyjnych na poziomie z lat 2007-2011, kiedy to można mówić o prawdziwym boomie inwestycyjnym, może doprowadzić w około 1000 samorządów do zdestabilizowania gospodarki finansowej.

W obecnej unijnej perspektywie na lata 2014-2020 samorządy województw będą zarządzały większą niż dotąd pulą unijnych środków. Trafi do nich 31,3 mld euro, czyli 40 proc. całości przyznanych nam funduszy. W poprzedniej perspektywie w ich gestii było 25 proc. unijnej pomocy. Władze lokalne dobrze wiedzą, że najbliższe pięć lat są ostatnią szansą na skorzystanie z unijnego wsparcia. Po 2020 r. skończy się bowiem hojność Brukseli, gdyż najprawdopodobniej staniemy się płatnikiem netto. W tej sytuacji taktyka samorządów jest oczywista – rozszerzyć maksymalnie front inwestycyjny. Problem jest w tym, że z powodu nadmiernego zadłużenia część z nich może spotkać się z ograniczeniami w wykorzystaniu unijnych funduszy. Nie da się ukryć, że byłaby to niepowetowana strata.

Niedoszacowanie zadań ciągnie w dół

Samorządowcy nie w rozmachu inwestycyjnym widzą główną przyczynę narastania długów. Przekonują, że trzymają rękę na pulsie i są w stanie regulować spłaty zaciągniętych kredytów, zwłaszcza że z reguły są one pobrane na wiele lat. W gorszej sytuacji są klienci parabanków, ale należy mieć nadzieję, że wiedzieli, w co wchodzą i mają plan uregulowania terminowo zobowiązań wobec nich. Zdaniem samorządowców tym, co ciągnie ich finanse w dół jest niedoszacowane zadań zlecanych im przez rząd. Niewystarczające pieniądze na ich realizację powodują, że są zmuszone dokładać z własnej kasy, a nie jest ona bez dna. Największym obciążeniem jest oświata. Po wypłacie wynagrodzeń nauczycieli niewiele zostaje z przyznanych im subwencji. A przecież trzeba modernizować budynki szkolne, wyposażać je, urządzać boiska czy budować hale sportowe. Szczególnie dla gmin wiejskich są to duże wydatki. Podobnie rzecz się ma z utrzymaniem domów opieki społecznej.

Już od dawna samorządy domagają się zmiany zasad finansowania ich działalności. Padają różne rozwiązania poprawy ich kondycji finansowej. Ostatnio minister finansów wyszedł z propozycją zastąpienia części udziałów w podatkach dochodowych udziałami w VAT. Najbardziej skorzystałyby na tym województwa, gdyż ich dochody zależą głównie od podatków od firm zlokalizowanych na ich terenie. Obecnie, gdy pogarsza się koniunktura gospodarcza, wpływy znacząco spadają. Czy to rozwiązanie byłoby korzystne także dla gmin i powiatów, trudno dziś ocenić. Wszystko bowiem  zależy od konkretnych uregulowań, a ich na razie brak.


Zamów prenumeratę: gospodarz-samorzadowy.pl/prenumerata
Cały tekst dostępny w wersji papierowej miesięcznika „Gospodarz. Poradnik Samorządowy”
lub na platformach sprzedaży online



Podobne artykuły

  • O bezpieczeństwie pasażerskiego taboru kolejowego

    Przewoźnicy kolejowi dbali o stan techniczny taboru oraz właściwe kwalifikacje maszynistów, kierowników pociągów i konduktorów. Większość urządzeń odpowiedzialnych za wykrywanie …

  • Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych – reguły podziału

    Przedstawione opracowanie poświęcone jest sposobowi dystrybucji środków z II transzy Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, które zostały rozdysponowane w grudniu 2020 …

  • Problemy z odpadami

    O postępowaniu z odpadami komunalnymi po przetworzeniu ich w instalacjach mechaniczno-biologicznych NIK negatywnie oceniła skuteczność monitorowania przez organy administracji publicznej …