Dług publiczny – nowe wyzwania

Samorządy starały się zmniejszać wielkość zadłużenia i koszty jego obsługi

Przed wybuchem pandemii SARS-Cov-2 sektor finansów publicznych (z wyjątkiem części szpitali) racjonalnie zaciągał i terminowo spłacał dług publiczny. W latach 2014-2019 relacja długu publicznego do PKB obniżyła się o ponad 4 punkty procentowe, co przy konstytucyjnym limicie zadłużenia na poziomie 60 proc. PKB stworzyło przestrzeń do finansowania pierwszej fazy działań ograniczających skutki pandemii. Dalszy wzrost długu będzie stanowił wyzwanie wymagające określenia źródeł i ścieżki jego spłaty. Jednocześnie skontrolowane podmioty powinny poprawić sposoby minimalizacji kosztów obsługi zadłużenia oraz lokowania wolnych środków w celu optymalizacji korzyści.

Izba podjęła kontrolę obejmującą kilkuletni okres, ponieważ regularne kontrole wykonania budżetu państwa, z racji swojej specyfiki, obejmowały wyłącznie perspektywę roczną. Horyzont ten nie pozwalał na ocenę działalności jednostek kontrolowanych w długim okresie, która w szczególności powinna być podstawą formułowania wniosków systemowych. Izba zbadała m.in. skuteczność wybranych podmiotów i ich efektywność w zarządzaniu długiem. Przy czym skutecznośćoznacza działania na rzecz odpowiedzialnego zaciągania zobowiązań na finansowanie zadań publicznych oraz terminowej ich spłaty, zaś efektywność– minimalizację kosztów obsługi długu i korzystne gospodarowanie wolnymi środkami.

W okresie objętym kontrolą Minister Finansów(2014-2019) i skontrolowane samorządy(2017-2019)skutecznie zarządzały długiem, zapewniając środki na pokrycie wydatków i rozchodów, w tym terminowe spłaty zapadającego zadłużenia. Efektów takich nie osiągnęły natomiast niektóre badane szpitale.

W Polsce są stosowane dwie metody obliczania długu publicznego

Państwowy dług publiczny (PDP), obliczany na podstawie przepisów krajowych, określa zadłużenie sektora finansów publicznych. Do sektora tego należy zamknięty krąg jednostek wymienionych w art. 9 ustawy o finansach publicznych. Niektóre podmioty, choć zaciągają dług na finansowanie zadań publicznych, nie są do tego kręgu zaliczone. Do PDP odnoszą się ograniczenia wysokości długu zamieszczone w Konstytucji RP i ustawie o finansach publicznych.

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych jest obliczany według metodologii unijnej poprzez korektę wartości PDP o zobowiązania niektórych podmiotów uznanych za wchodzące w skład tego sektora oraz poprzez korekty wynikające z odmiennego zakresu przedmiotowego długu. Metodologia ta nie pozwala na unikanie wykazywania zadłużenia o publicznym charakterze.

NIK wielokrotnie postulowała likwidację tej dwoistości. W ten sposób zostałaby ograniczona możliwość niekontrolowanego wzrostu zadłużenia, nieujmowanego w długu liczonym według metodologii krajowej.

W latach 2014-2019 relacja PDP do PKB zmalała z ponad 48 proc. do poniżej 44 proc.Jednocześnie osiągnięty w 2019 r. wskaźnik długu według metodologii unijnej do PKB w wysokości 46 proc. korzystnie plasował Polskę w zestawieniu z krajami Unii Europejskiej.Zmniejszenie relacji PDP do PKB powiększyło przestrzeń do finansowania rozwiązań przeciwdziałającym skutkom epidemii COVID-19poprzezemisję długu w warunkach obowiązywania konstytucyjnego zakazu zaciągania pożyczek i udzielania gwarancji, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczyłby 60% rocznego produktu krajowego brutto. Margines ten może jednak nie wystarczyć w latach kolejnych, gdyby nastąpił znaczący spadek PKB lub wystąpiły dalsze istotne potrzeby wymagające zaciągania długu. Konieczny jest więc przegląd krajowych reguł limitujących wysokość długu publicznego pod kątem ich skuteczności, efektywności i wpływu na gospodarkę.

W procesie finansowania działań antykryzysowych w 2020 r. kluczową rolę pełni Narodowy Bank Polski. Skupuje on obligacje emitowane przez Skarb Państwa, Polski Fundusz Rozwoju (PFR) i Bank Gospodarstwa Krajowego. Zatem to bank centralny de facto finansuje rządowy program antykryzysowy.NBP wspólnie z rządem i powiązanymi z nim instytucjami stworzyły obieg zamknięty, by uruchomić działania w tym zakresie. Zdaniem NIK rząd powinien przygotować ocenę stanu finansów publicznych określającą w szczególności wpływ finansowania działań antykryzysowych na poziom zadłużenia publicznego, koszty jego obsługi oraz wiarygodność kredytową Polski. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że zgodnie z założeniami tarcz antykryzysowych część pożyczek PFR na rzecz przedsiębiorców będzie umorzona. Istotne jest także opracowanie ścieżki obniżenia zadłużenia w relacji do PKB w kolejnych latach i źródeł zapewnienia środków na spłatę zadłużenia lub jego refinansowanie. NBP jest instytucją niezależną od rządu i nie można z góry założyć, że będzie w każdej sytuacji skupował kolejne emisje obligacji skarbowych.

NIK nie może potwierdzić, że Minister Finansów zrealizował cel zarządzania długiemSkarbu Państwa, jakim była minimalizacja kosztów obsługi długu w długim okresie, a tym samym, że działał w pełni efektywnieMinister Finansównie wypracował metody pomiaru stopnia realizacji tego celu i nie przedstawiał danych potwierdzających jego wykonanie. W ocenie NIK wynika to z faktu, że cel ten był nierozliczalny.


Zamów prenumeratę: gospodarz-samorzadowy.pl/prenumerata
Cały tekst dostępny w wersji papierowej miesięcznika „Gospodarz. Poradnik Samorządowy”
lub na platformach sprzedaży online



Podobne artykuły

  • O bezpieczeństwie pasażerskiego taboru kolejowego

    Przewoźnicy kolejowi dbali o stan techniczny taboru oraz właściwe kwalifikacje maszynistów, kierowników pociągów i konduktorów. Większość urządzeń odpowiedzialnych za wykrywanie …

  • Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych – reguły podziału

    Przedstawione opracowanie poświęcone jest sposobowi dystrybucji środków z II transzy Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, które zostały rozdysponowane w grudniu 2020 …

  • Problemy z odpadami

    O postępowaniu z odpadami komunalnymi po przetworzeniu ich w instalacjach mechaniczno-biologicznych NIK negatywnie oceniła skuteczność monitorowania przez organy administracji publicznej …