Projektowana nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zamierza wprowadzić nowy mechanizm finansowania gmin poprzez subwencję środowiskową. Projekt dotyczy gmin, na obszarach których znajduje się ponad  50 proc. terenów chronionych o szczególnych walorach przyrodniczych. Gminy te ponoszą negatywne skutki związane z ograniczeniem możliwości rozwojowych bez rekompensaty z budżetu państwa.

Jak jest obecny podział subwencji?

W obecnym stanie prawnym dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa. Subwencja, zgodnie z definicją, jest to nieodpłatna i bezzwrotna pomoc finansowa udzielana najczęściej przez państwo. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadza wewnętrzny podział subwencji ogólnej na część wyrównawczą i równoważącą.

Część wyrównawczą subwencji ogólnej otrzymują gminy, które posiadają niższy poziom dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w porównaniu do średniej krajowej.

Część równoważąca subwencji stanowi swoisty tryb redystrybucji dochodów. Sposób jej obliczania jest ściśle powiązany z częścią wyrównawczą. Należy wskazać, że w projekcie ustawy budżetowej na 2013 rok subwencje te wynosiły odpowiednio 6.355.401 tys. zł  i 571.339 tys. zł.

Wprowadzenie subwencji środowiskowej

Projektodawcy proponują, aby w ramach dążenia do zrównoważonego rozwoju wszystkich gmin wprowadzić w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nową subwencję – subwencję środowiskową. Subwencja ta byłaby częścią subwencji ogólnej i stanowiłaby zryczałtowaną kwotę kompensującą ograniczenia rozwojowe gmin w dochodach własnych, na których terenach znajdują się znaczne powierzchnie obszarów o szczególnych walorach przyrodniczych prawnie chronionych.

Za obszar o szczególnych warunkach przyrodniczych projektodawca uznaje: parki narodowe, rezerwaty przyrody oraz obszar Natura 2000, zgodnie z ustawą o ochronie przyrody.

Dla kogo i jaka subwencja środowiskowa?

Podstawowym warunkiem otrzymania subwencji środowiskowej jest położenie gminy na obszarach o szczególnych walorach przyrodniczych prawnie chronionych, tj. parków narodowych, rezerwatów przyrody czy obszaru Natura 2000, w ponad 50 proc. powierzchni.

Wysokość subwencji uzależniona byłaby jednak od typu obszaru chronionego. Kwota udzielonego wsparcia finansowego będzie wyliczana w oparciu o powierzchnię danego obszaru chronionego, który położony jest w granicach gminy w stosunku do całkowitej jej powierzchni. Kwota bazowa zostanie ustalona w wysokości: dla gmin, na terenach których znajdują się formy ochrony przyrody w postaci parku narodowego – 160 zł za hektar parku narodowego; dla gmin, na terenach których znajdują się rezerwaty przyrody – 160 zł za hektar rezerwatu przyrody; dla gmin, na terenach których znajdują się obszary chronione w ramach programu Natura 2000 – 80 zł za hektar.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że subwencja będzie rozliczana w oparciu o powierzchnię poszczególnych form ochrony. Dany teren nie może znajdować się w różnych formach terenu.

W założeniu projektodawców ostateczna wysokość wsparcia finansowego dla gmin będzie uzależniona i skorygowana o wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie według wskaźnika grup ustalonych do naliczania kwoty podstawowej części wyrównawczej subwencji ogólnej.

Co ważne, kwoty subwencji będą podlegały corocznej waloryzacji w oparciu o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych określony za poprzedni rok kalendarzowy wedle danych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W przeciwieństwie do innych rodzajów subwencji, subwencja środowiskowa nie będzie preferowała żadnego z rodzajów gmin, natomiast będzie miała zastosowanie na równych zasadach do gmin wiejskich, jak i miejskich.

Jakich terenów subwencja nie dotyczy?

Do wielkości terenu, na podstawie którego obliczana jest subwencja środowiskowa, nie wlicza się parków krajobrazowych. Ich powierzchnia zajmuje około 8 proc. powierzchni kraju, co jest istotne w kontekście wysokości subwencji wypłacanej z budżetu państwa. Należy zwrócić uwagę, iż na terenie parków krajobrazowych obowiązują zakazy wynikające z ustawy o ochronie przyrody, które dotyczą również parków narodowych. Ponadto w parkach krajobrazowych brak jest możliwości wykupu gruntów od prywatnego właściciela przez Skarb Państwa, jak ma to miejsce w stosunku do parków narodowych czy rezerwatów przyrody. Taka okoliczność dodatkowo utrudnia gospodarowanie tymi terenami.

Wypłata subwencji

Ustawa zobowiązuje ministra właściwego do spraw finansów publicznych do przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego subwencji środowiskowej w dwunastu miesięcznych ratach – w terminie do 15 dnia każdego miesiąca.

Subwencja przyznawana z budżetu państwa, według obiektywnych kryteriów określonych w ustawie, mogłaby być przeznaczona przez władze gminy na dowolny cel, mieszczący się w realizacji zadań własnych gminy. Powyższe rozwiązanie zapewni gminą swobodę w określaniu przeznaczenia środków finansowych otrzymanych tytułem subwencji.

Projektodawcy szacują, że wprowadzenie nowego mechanizmu finansowania może kosztować budżet państwa ok. 350-450 mln złotych w ciągu roku budżetowego.

Prognozowane skutki nowego rozwiązania

Należy zauważyć, że gminy, na obszarach których znajdują się obszary chronione, borykają się z licznymi problemami. Wyłączenie terenów spod inwestycji, gdzie występuje najściślejsza forma ochrony, to nie jedyne utrudnienie. Gminy te są zobowiązane do ponoszenia dużych nakładów związanych z koniecznością przeprowadzania ocen środowiskowych potencjalnych inwestycji na obszarach Natura 2000. Omawiane rozwiązanie pozwoliłoby gminom „przyrodniczym” na zwrot utraconych korzyści, jakie mogłyby pozyskać, gdyby nie ograniczenia w gospodarowaniu i inwestowaniu na tych terenach. Ponadto, subwencja przyczyni się do tworzenia nowych obszarów chronionych, gdyż mechanizm wsparcia finansowego będzie stanowić dodatkową wymierną korzyść dla samorządów do tworzenia i rozwoju nowych form ochrony przyrody.

Stan zaawansowania prac w Sejmie

Poselski projekt nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego został skierowany do I czytania w połączonych komisjach sejmowych. Autorzy projektu zapisali, że projekt wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2014 roku. Dalsze losy nowelizacji zależą od tempa prac Komisji Sejmowych.

Tekst: Wojciech Pawlak