Referendum jako atrybut demokratycznych państw w Polsce cieszy się dość dużą popularnością. Choć na szczeblu krajowym było ono wykorzystane zaledwie trzy razy, to w polityce samorządowej stosuje się je znacznie częściej. Nic w tym dziwnego – przecież każde referendum to przejaw lokalnej aktywności obywatelskiej prezentującej ważny głos ludu. Dlatego warto spojrzeć na referenda, jako na przejaw tego, że w Polsce funkcjonuje społeczeństwo obywatelskie.

Referendum niewątpliwie można zaliczyć do skutecznych instrumentów demokracji. Choć jego zastosowanie w Polsce nie należy do najczęstszych, to warto jednak przypomnieć kilak historycznych faktów. Po raz pierwszy z referendum skorzystano w 1946 r. Wówczas obywatele w słynnym głosowaniu 3xTAK opowiadali się, czy są za zniesieniem Senatu, utrwaleniem reformy rolnej i nacjonalizacją ciężkiego przemysłu oraz zatwierdzeniem nowej granicy zachodniej. Na kolejne referendum przyszło nam poczekać aż do 1987 r. Pierwotnie miało ono dotyczyć konkretnych zmian ustrojowych, ale nie do końca idea ta została przeforsowana, ponieważ pytania zawarte w nim brzmiały:

Czy jesteś za pełną realizacją przedstawionego Sejmowi programu radykalnego uzdrowienia gospodarki, zmierzającego do wyraźnego poprawienia warunków życia, wiedząc, że wymaga to przejścia przez trudny dwu – trzyletni okres szybkich zmian? Czy opowiadasz się za polskim modelem głębokiej demokratyzacji życia politycznego, której celem jest umocnienie samorządności, rozszerzenie praw obywateli i zwiększenie ich uczestnictwa w rządzeniu krajem? Referendum to zasłynęło z najniższej frekwencji w historii PRL, ponieważ wzięło w nim zaledwie 67,3proc.

Następne referendum miało miejsce już po zianie ustroju, w 1996 r. i dotyczyło powszechnego uwłaszczenia. W tym przypadku skończyło się ono fiaskiem z powodu nie przekroczenia wymaganego progu 50 proc. Kolejne zaś miało miejsce rok później i było ono kluczowym referendum ze względu na tematykę, która dotyczyła przyjęcia Konstytucji Rzeczypospolitej przez Zgromadzenie Narodowe. Co ciekawe, to właśnie w przypadku tego głosowania było najwięcej zawirowań, a to za sprawą niejednolitego stanowisko prawnego. Zgodnie z ustawą Konstytucja zatwierdzona przez Zgromadzenie Narodowe miała być przyjęta w referendum niezależnie od frekwencji. Natomiast sama Ustawa o referendum z 29 czerwca 1995 r. mówiła, iż referendum w sprawie istotnej dla państwa, a taką mogłoby się wydawać, że jest przyjęcie Konstytucji, jest wiążące, gdy bierze w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. W związku z nadrzędnością ustaw konstytucyjnych nad zwykłymi ustawami Konstytucja została więc przyjęta, a ważność referendum stwierdziło orzeczenie Sądu Najwyższego.

Referendum w sprawie wstąpienia Polski do Unii Europejskiej i ratyfikacji traktatu ateńskiego, tzw. referendum europejskie bądź akcesyjne jest ostatnim z głosowań na szczeblu krajowym, które miało miejsce w Polsce. Na kartach historii zapisało się ono jako jedno z najdłużej trwających, ponieważ Polacy na pytania w nim postawione mogli odpowiadać przez dwa dni. Choć Sąd Najwyższy uznał to referendum za ważne, warto jednak w tym miejscu zauważyć, że frekwencja nie była zbyt wysoka i wynosiła 58,8 proc.

Większym przejawem zaangażowania wykazują się mieszkańcy w swoich lokalnych sprawach, ponieważ zastosowanie referendum na szczeblu samorządowym jest szczególnie widoczne i przynosi wymierne i niemal natychmiastowe skutki. To właśnie tu hasło udziału mieszkańców w sprawowaniu władzy staje się coraz bardziej popularne. Forma ta z powodzeniem angażuje wspólnoty samorządowe w procesy decyzyjne swoich lokalnych społeczności. Współcześnie pod tym pojęciem należy rozumieć sposób bezpośredniego decydowania przez osoby do tego uprawnione w drodze głosowania o ważnych sprawach życia państwowego lub określonego terytorium. Zdefiniowane w ten sposób referendum pokazuje w praktyce trzy kluczowe dla demokracji cechy: bezpośredni udział obywateli w prezentowaniu własnej opinii, posiadanie tylko jednego głosu przez każdego z wyborców oraz uznanie woli większości za podstawę decydowania w procesie stanowienia aktów prawnych. Referendum to całkowicie samodzielna decyzja, będąca przejawem woli narodu, która w połączeniu z głosem przedstawicieli w parlamencie rodzi nowe prawo.

Po co nam referendum?

Historia referendum w naszym kraju nie zawsze związana była z przejawem demokracji, dlatego do dziś spotkać ta forma obywatelskiej aktywności spotyka się z oporem dużej części społeczeństwa. Takie negatywne emocje wywołują z jednej strony wspomnienia komunistycznych fałszerstw i propagandy, a z drugiej zaś niski stopień społecznego zainteresowania w wolnej Polsce. Nawet tak ważne referendum konstytucyjne, które miało miejsce w 1997 roku nie zmobilizowało Polaków, by poszli do urn. Wśród zainteresowanych losem państwa znalazło się niespełna 43 proc. uprawnionych do głosowania. Czy w związku z tym jest sens organizowania kosztownych referendów, jeśli tak czy inaczej nie poznamy głosu większości? Wydaje się, że mimo wszystkich wątpliwości, plusów jest tu wciąż więcej niż minusów. Uwzględniając uwarunkowania polityczne naszego państwa, przyznać należy, że jeszcze uczymy się demokracji, a referendum jako jej przejaw to doskonały ku temu krok. Dzięki niemu możemy okazać niezadowolenie z tego, jak ci, których wybraliśmy, sprawują swój mandat. Dlatego ten mechanizm kontrolny w oczywisty sposób służy utrzymaniu ładu społecznego oraz zadowoleniu społeczeństwa, dla którego i z myślą o którym władze państwowe czy samorządowe winny działać. Ale referendum to nie tylko weryfikacja działań naszych przedstawicieli, lecz także możliwość zdecydowania o istotnych sprawach lokalnych. Coraz częściej mamy do czynienia z sytuacją, w której rządzący stoją przed trudnym zazwyczaj wyborem pomiędzy likwidacją szkół, przedszkoli czy ośrodków zdrowia. Często sami boją się odpowiedzialności, mając przed sobą wizję ewentualnego odwołania, dlatego wolą te decyzje cedować na obywateli. W takiej sytuacji referendum staje się środkiem konsensu, który przyczynia się do łagodzenia konfliktów społecznych lub politycznych, godząc w ten sposób różne dążenia i odmienne wartości. Decyzje podjęte w taki sposób są bardziej respektowane przez duże grupy społeczne, ponieważ utożsamiają się z nimi sami obywatele.

Niesmak polityczny

Coraz częściej możemy usłyszeć stwierdzenie – „Ta decyzja ma charakter polityczny”. W ten sposób często usiłuje się zdezawuować konkretne działania władz wśród społeczeństwa, przedstawiając polityków jako ludzi odsuniętych od świata i obywateli oraz ich spraw. Medialny szum informacyjny i upartyjnienie demokracji doprowadziły do absurdalnego odwrócenia zależności: polityka stała się w dość powszechnej opinii czymś obcym, złym, z natury rzeczy korupcjogennym i nieodwracalnie skażonym bakcylem egoizmu, a wyborca ubezwłasnowolnionym wykonawcą jej zaleceń. Dowodem na to są chociażby opinie w sprawie odwołania prezydent Warszawy. Społeczeństwo nie postrzega tego jako demokratycznego działania, lecz przejaw walki ugrupowań partyjnych. W tym miejscu warto przyjrzeć się inicjatywie, która wydaje się wynikać głównie z doraźnych interesów politycznych. Regularne wybory samorządowe odbędą się za niecałe półtora roku, więc odwoływanie urzędującej prezydent, której nie postawiono nigdy żadnych zarzutów korupcyjnych ani niegospodarności, wydaje się nieuzasadnione. W tym przypadku należy też zwrócić uwagę na to, że odwołanie urzędującego prezydenta czy burmistrza w dużym mieście jest dużo trudniejsze niż w małym. Zgodnie z obowiązującym prawem, aby urzędujący prezydent stracił stanowisko, udział w referendum musi wziąć co najmniej 60 proc. tych, którzy brali udział w pierwotnym głosowaniu ( i nie mniej niż 30 proc. wszystkich uprawnionych do głosowania). W przypadku odwołania prezydent Hanny Gronkiewicz-Waltz do urn musi pójść co najmniej 389 tys. mieszkańców Warszawy. Biorąc pod uwagę, że dotychczas zebrano zaledwie ok. 160 tys. podpisów, z których ok. 20 proc. Jest nieważnych, co przyznał jeden z inicjatorów referendum, Piotr Guział, nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której cała inicjatywa okaże się bardzo kosztownym (zorganizowanie referendum może uszczuplić budżet stolicy nawet o 250 tys. złotych) i równie nieskutecznym przedsięwzięciem. Z kolei w przypadku odwołania prezydent stolicy, koszty przedterminowych wyborów mogą sięgnąć ponad dwóch milionów złotych.

Przeciwnicy referendum

Poza argumentami finansowymi, które nie każdego przekonują (w końcu demokracja musi kosztować), przeciw idei referendum podnoszone jest stanowisko, które mówi o zbyt niskiej świadomości politycznej obywateli. Z ich punktu widzenia, sprawy publiczne są zbyt skomplikowane, by mogły być roztrząsane przez obywateli w sposób świadomy i racjonalny. Jest to wynikiem braku posiadania przez wyborców fachowej wiedzy, która jest tak bardzo potrzebna w rozstrzyganiu skomplikowanych spraw. Ale czy to jest wystarczający argument przemawiający za pozbawieniem obywateli możności przedstawienia swojej woli za pośrednictwem referendum? Wydaje się, że jednak nie. Przecież nawet wybrani przedstawicieli nie zawsze posiadają fachowe wykształcenia, które zagwarantują podjęcie trafnej decyzji w danej sprawie. Referendum ma być pewnego rodzaju „antidotum” na niepożądane działania rządzącej większości, która z różnych powodów nie zawsze podejmuje decyzję w imię dobra ogółu.

Referendum to przejaw suwerenności

Referendum jako najważniejszy przejaw demokracji bezpośredniej daje szansę na pominięcie tej sfery polityki, którą wciąż postrzega się głównie w negatywnym świetle. Jest także kluczem otwierającym drogę do rzeczywistości, w której polityka może odzyskać pozytywny wydźwięk, a decyzje w newralgicznych dla wspólnoty kwestiach mogą być podejmowane przez nią samą. Takiemu rozumowaniu można zarzucić zanegowanie demokracji w wydaniu przedstawicielskim. Nie jest to jednak precyzyjny opis sytuacji. Powyższe rozwiązania miałyby służyć jej efektywnemu uzupełnieniu, których końcowym rezultatem byłoby wskazywanie politykom przez obywateli właściwego kierunku działania. Warto jednak zadbać o ty, by nie działo się to jedynie poprzez populistyczne obietnice przekładające się na sondaże wyborcze.

Inicjatywa prezydencka w sprawie referendum

Temat zaostrzenia reguł w sprawie przeprowadzenia referendum odwoławczego wywołuje wiele kontrowersji. Przeciwnicy twierdzą, że jest to jawny przejaw ograniczania demokracji. Natomiast stojący po drugiej stronie barykady przychylają się do oceny prezydenta Bronisława Komorowskiego, wskazując, że bycie burmistrzem, czy wójtem to bardzo trudne zadanie. Z jednej strony muszą oni wsłuchiwać się w potrzeby swoich mieszkańców, z drugiej zaś racjonalnie rozważyć kwestie za i przeciw stojące za każdym z formułowanych postulatów. Oczywiście, poprawność polityczna każe popierać wszelkie inicjatywy lokalne, każdy przejaw obywatelskiego buntu, każdy symptom społecznego zorganizowania. Wydaje się jednak, że w projekcie prezydenckim znaleźć można konkretne rozwiązania, które pozwolą znaleźć złoty środek między jednym i drugim spojrzeniem na kwestię referendów lokalnych. Wśród nich śmiało można wymienić możliwość zorganizowania referendów w sprawach nie podlegających dziś pod taki plebiscyt (np. opłaty za śmieci, lokalizacja wysypiska, budowa drogi), które byłyby ważne bez względu na liczbę uczestniczących w nim osób. Właściwym rozwiązaniem wydaje się również inicjatywa uchwałodawcza dana mieszkańcom gminy, a nawet obowiązek podawania do publicznej informacji imiennych wykazów głosowań radnych. Najwięcej jednak kontrowersji wzbudza możliwość odwołania prezydenta, burmistrza czy wójta. Dotychczas, jak wspomnieliśmy, do ważności takiego referendum, wystarczył udział 60 procent tych, którzy głosowali w regularnych wyborach lokalnych. Prezydent chce podwyższyć ten próg o 100 procent. Proponowane przez Pałac Prezydencki rozwiązania mają sprawić, by istota referendów odwoławczych nie była oderwana od demokracji przejawiającej się na szczeblu lokalnym. Wzmożona ilość odbywających się w ostatnim czasie referendów nie zawsze idzie w parze z ideą demokracji.

Udział społeczeństwa jest bardzo ważny w sprawowaniu władzy, ale nie należy też dopuścić do tego, by referendum wyrażające jego głos stało się nadużywane. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której zamiast faktycznie rozliczać z błędów i nieefektywnego rządzenia, stanie się ono kaprysem obywateli. Takie pochopne i podszyte być może populizmem zachowanie, może odnieść efekt przeciwny od zamierzonego, ponieważ wisząca nad głową groźba referendum zmusi władze do unikania trudnych decyzji, skłoni do działania, które spodoba się mieszkańcom, ale może nie być korzystne w dłuższej perspektywie. Nietrudno sobie wyobrazić, że burmistrz, prezydent czy wójt, który każdego dnia może dowiedzieć się, że za chwilę można go odwołać, da sobie spokój z koniecznymi, ale niepopularnymi decyzjami. Cztery lata, które dzielą kolejne wybory, wydają się optymalnym okresem, po którym można rozliczać rządzących.

Tekst: Marta Giermasińska, Tomasz Bielan