Postępowanie administracyjne to dla wielu samorządów nie lada wyzwanie. Zwłaszcza, że coraz częściej dochodzi do sytuacji, w których sądy na podstawie ukształtowanej tezy w orzecznictwie odmawiają im przymiotu strony. A to w gruncie rzeczy rodzi poważne konsekwencje, z którymi raz na zawsze zamierza rozprawić się prezydencki projekt ustawy samorządowej, przewidując przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniach przez nią prowadzonych.
Z bycia stroną w postępowaniu administracyjnym czy sądowo-administracyjnym wynika wiele korzyści oraz istotnych uprawnień, które względem innych uczestników są znacznie ograniczone. Dlatego, z punktu widzenia samorządów posiadanie takiego statusu jest szczególnie pożądane z uwagi na fakt, że są one organami wydającymi w głównej mierze decyzje administracyjne. A to z kolei, w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego czy sądowo administracyjnego z automatu powinno zobowiązywać do czynnego udziału, dającego możliwość ustosunkowania się względem działań czy zarzutów wysuwanych od strony przeciwnej. Niestety, dzisiejsza praktyka sądownicza jest nieco innego zdania, ponieważ orzeczenia przez sądy administracyjne ograniczają pozycję samorządów jedynie do organów mogących biernie obserwować prowadzone działania przez drugi podmiot postępowania.
W czym tkwi problem?
Choć w dzisiejszym ustawodawstwie w żadnym miejscu nie znajdziemy bezpośredniego i wyraźnego przepisu na temat niemożliwości bycia stroną przez organ danej jednostki samorządu terytorialnego uprawniony do wydania decyzji w I instancji, to jednak utarta praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że takie sytuacje są na porządku dziennym. Jednakże są one krzywdzące dla samorządu, uniemożliwiając mu chociażby najważniejszego – obrony własnych interesów w kolejnych instancjach. Projektodawcy uznając tę sytuację za bardzo niekorzystną postanowili raz na zawsze rozwiązać ten jakże poważny problem. W związku z tym, zaproponowali w przedstawionym niedawno projekcie, aby wyeliminować szkodliwe skutki dla jednostek samorządu terytorialnego poprzez wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu, stanowiącego, iż Jednostka samorządu terytorialnego spełniająca warunki określone w art. 28 (wskazującym, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie) pozostaje stroną postępowania nawet wówczas, gdy organem orzekającym w tym postępowaniu jest organ tej jednostki, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Konsekwencją tego zapisu będzie prawo tej jednostki do występowania przed organem II instancji nawet sytuacji, gdy organem orzekającym w postępowaniu jest organ tej jednostki, chyba że przepisy szczególne w danym przypadku będą stanowiły inaczej.
Jaki jest cel przedstawionego projektu?
Głównym założeniem projektu jest rozprawienie się z utartą praktyką orzecznictwa sądów administracyjnych, odmawiającego jednostkom samorządu terytorialnego przymiotu strony w sytuacji, gdy organ jednostki wydawał rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym w I instancji. Postulat ten narodził się w reakcji na przypadki, w których często zdarza się, że wójt jako organ administracji publicznej prowadzi postępowanie administracyjne, dotyczące interesu prawnego gminy, której jest organem wykonawczym. Odmówienie statusu strony w takiej sytuacji prowadzi do pozbawienia gmin możliwości obrony swoich interesów, nie znajdując żadnego oparcia w przepisach prawa. Zatem, negatywna decyzja orzecznictwa wynika bowiem wyłącznie ze zbyt daleko idącej interpretacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. A to w gruncie rzeczy jest nie tyle krzywdzące dla samorządów, co przede wszystkim szkodliwe. Przecież jako organ wydający decyzję, wobec której toczy się późniejsze postępowanie najlepiej zna realia i okoliczności, jakie tej procedurze towarzyszyły. Dlatego samorządy powinny jak najbardziej mieć prawo ustosunkowania się do stawianych zarzutów i możliwość samodzielnego składania środków zaskarżenia. Praktyka pokazuje, że coraz częściej w takich przypadkach, jednostki samorządu terytorialnego zwracają się do prokuratora z prośbą o wniesienie skargi.
Czy bycie stroną w postępowaniu ma znaczenie?
Uprawnienia stron postępowania są istotne z prawnego punktu widzenia. Dają one możliwość nie tylko ustosunkowania się do działań prowadzonych przez stronę przeciwną, ale również możliwość składania środków zaskarżenia. A to w rzeczywistości może przesądzić o rozstrzygnięci danej sprawy. Zgodnie z brzmieniem obowiązujących przepisów, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Artykuł 29 Kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowo zakreśla krąg osób, które mogą nimi być wyliczając osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
W postępowaniu w sprawie sądowo-administracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem. Zgodnie z art. 33 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności.
Dla porządku należy jeszcze powołać obowiązujący do 6 grudnia 1994 r. art. 27a k.p.a., nakazujący organom gminy wyłączenie od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina . W tym przypadku sprawę załatwiał organ innej gminy wyznaczony przez kolegium odwoławcze przy sejmiku (w sprawach należących do zadań własnych gminy) lub wojewodę (w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej).
Na podstawie przedstawionych przepisów, w orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest przeważający pogląd o braku legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego (dysponującej własnym interesem prawnym) w sytuacji, kiedy organ tej jednostki jest właściwy (w oparciu o ustawę albo zawarte porozumienie) do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej .
U podstaw tego stanowiska leży założenie, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania występuje w charakterze administrowanego. Natomiast – jak wskazują komentatorzy, stroną nie może być podmiot, który w danym stosunku administracyjno-prawnym występuje w charakterze administrującego. Wyposażenie jednostki we władztwo administracyjne następuje kosztem ograniczenia jej dominium.