Zaakceptowane przez rząd zmiany w ustawie o samorządzie gminnym to duży krok w kierunku pożądanej konsolidacji organizacyjnej. Zawarta w nich możliwość uruchomienia centrów usług wspólnych, uproszczenie skomplikowanych procedur oraz ułatwienia w łączeniu gmin – to tylko niektóre rozwiązania, z jakich będą mogły skorzystać jednostki samorządu terytorialnego w celu usprawnienia sposobu wykonywania zadań na rzecz społeczności obywatelskiej.

O tym, że samorządom potrzeba więcej elastyczności w organizowaniu pracy już od dawna było przekonane Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, które postanowiło w przedstawionym projekcie zawrzeć rozwiązania dostosowane do lokalnych potrzeb i uwarunkowań, zwiększając tym samym organizacyjne możliwości skutecznego działania jednostek samorządu terytorialnego. Wychodząc zatem naprzeciw obserwowanym na poziomie lokalnym tendencjom założenia projektu mają za zadanie doprowadzić do takiego wymiaru zespolenia zadań obsługowych, który pozwoli obniżyć zbyt wysokie koszty administracyjnych działań.

Wprowadzona w tym celu atrakcyjna oferta, której główną ideą, jeśli chodzi o działania systemowe, jest umożliwienie powoływania Centrów Usług Wspólnych, przewiduje również system finansowych profitów zachęcających do łączenia gmin. Pozostałe punkty, jakie znalazły się w projekcie to korekty obowiązującej legislacji, której poprawki mają za zadanie zbliżyć usługi do obywateli i zmniejszyć biurokrację dla urzędów gmin. Zdaniem ekspertów, tak sformułowane rozwiązania, to dobry krok w kierunku pozytywnego zreformowania samorządów.

Wspólnie można osiągnąć więcej

Rozwój obszarów metropolitalnych oraz specyfika innych terenów sprawia, że nieodzownym elementem staje się współpraca między samorządami, która pozwala władzom różnego szczebla lepiej i dużo łatwiej koordynować zadania o strategicznym znaczeniu dla regionu. Mało tego, umożliwia ona małym gminom oraz powiatom rozwiązywać problemy finansowe, braki w zapleczu kadrowym, niekorzystną strukturę demograficzną czy migracje, które działając negatywnie, znacznie ograniczają szanse na podniesienie standardów życia mieszkańców.

Uwaga! Minister administracji i cyfryzacji Rafał Trzaskowski zakłada, że wejście w życie rozwiązań nowelizacji może dać od 350 mln do 1 miliarda zł rocznie oszczędności dla samorządów.

Aktualnie, zachęcanie gmin do wzajemnego łączenia się stanowi bardzo poważne wyzwanie o charakterze cywilizacyjnym. Zwłaszcza, że małe i podlegające stałej depopulacji gminy (w Polsce jest ponad 600 JST mających poniżej 5 tys. mieszkańców) w większości nie dają sobie rady z realizowaniem coraz bardziej skomplikowanych usług rozwijającego się państwa opiekuńczego – edukacyjnych i w dziedzinie pomocy społecznej. Dlatego, za przysłowiową marchewkę ma służyć nowy pakiet zachęt, które wyraźnie ukaże samorządom nie tylko korzyści płynące ze wspólnego działania, ale i nowe możliwości, które z pewnością zadowolą ich lokalnych obywateli. W tym celu powstała propozycja, by zastosować instrument bardziej skłaniający do konsolidacji – przyznać konkretną kwotę jako premię za połączenie dla najsłabszych finansowo samorządów oraz jasno ustalić reguły gry dla jednoczących się podmiotów. Jeśli ta przemawiająca do wyobraźni zachęta nie przyniesie trwałego efektu, część małych gmin będzie skazana na wyludnianie się i powolne obumieranie. Dlatego, w ślad za tym rozwiązaniem mogłoby docelowo pójść utworzenie dużych gmin (od 20 tys. mieszkańców), które zastąpiłyby dysfunkcjonalne i generujące koszty administracyjne powiaty.

Warunki łączenia gmin i powiatów

Jednostkom, zamierzającym połączyć się zostanie przypisany tzw. pełnomocnik ds. utworzenia gminy, którego zadaniem oprócz przygotowania gminy pod względem organizacyjnym, jak i prawnym, do wykonywania zadań publicznych, będzie również zapewnienie prawidłowej gospodarki finansowej utworzonej jednostki.

Uwaga! Projekt budżetu nowej jednostki, przygotowany przez pełnomocnika i skonsultowany z regionalną izbą obrachunkową, będzie podstawą jej gospodarki finansowej do czasu uchwalenia budżetu.

Na skutek powstania nowej jednostki samorządu akty prawne poprzednich jednostek mają obowiązywać na terenie nowej aż do momentu, gdy nowy samorząd ich nie zmieni. Tuż po połączeniu, na czas jednej kadencji, będzie też można zwiększać liczbę radnych. W skład rady gminy – powstałej w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin – w pierwszej kadencji wejdą radni w liczbie:

• • 21 w gminach do 20.000 mieszkańców;
• • 23 w gminach do 50.000 mieszkańców;
• • 25 w gminach do 100.000 mieszkańców oraz
• • po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100.000 mieszkańców, nie więcej jednak niż 48.

Uwaga! Jednakże, jeżeli samorządy połączą się na pół roku przed terminem wyborów samorządowych lub później, przedterminowych wyborów nie będzie się przeprowadzać, tylko będzie można poczekać do końca kadencji.

Zgodnie z założeniami projektu, gmina powstała w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin będzie miała wszystkie prawa i obowiązki połączonych gmin, w tym te, które wynikają z posiadanych zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych. Ponadto, organy gminy powstałej w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin, staną się organami właściwymi lub stronami wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych i sądowych.

Uwaga! Będą mogły także powstawać związki powiatowo-gminne.

Wspólna obsługa daje korzyści

Przyjęty przez rząd projekt zakłada, że samorządy będą mogły również tworzyć tzw. centra usług wspólnych, które dając szansę na usprawnienie procesów wewnętrznych, przyczynią się do lepszego wykorzystania posiadanych zasobów. Oznaczać to będzie, że np. szkoły, przedszkola czy ośrodki pomocy społecznej na terenie jednej gminy będą mogły mieć np. wspólną księgowość. Takie samorządowe centra obsługi będą się też mogły łączyć i wspólnie prowadzić np. księgowość szkół czy przedszkoli z kilku gmin. O zapewnieniu takiej  obsługi zdecyduje organ stanowiący jednostki w drodze uchwały, która określi przede wszystkim jednostkę lub jednostki obsługujące, jednostki objęte obsługą wraz z jej zakresem odnoszącym się do poszczególnych jednostek.

Uwaga! Decyzje organu stanowiącego będą miały charakter wiążący dla tych jednostek.

Natomiast, organy lub podmioty zarządzające samorządowymi osobami prawnymi, zaliczanymi do sektora finansów publicznych, będą mogły powierzyć – w drodze porozumienia – wykonywanie funkcji obsługowych strukturom stworzonym do tego celu przez jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym, jeżeli jednostka obsługująca, zaliczana do sektora finansów publicznych, będzie zapewniać realizację funkcji głównego księgowego przez osobę spełniającą te wymogi (kierownik lub pracownik), wówczas w jednostce obsługiwanej nie będzie zatrudniany główny księgowy. Dlatego, kierownicy jednostki obsługiwanej i obsługującej powinni mieć obustronną możliwość wglądu w dokumenty, prawo żądania informacji i wyjaśnień w odniesieniu do działalności będącej przedmiotem obsługi.

Związki międzygminne, powiatowe i powiatowo-gminne

Szczególne uproszczenia, a zwłaszcza skrócenie skomplikowanej procedury nastąpiło w ramach zmiany statutu związku międzygminnego oraz jego likwidacji. W związku z tym, nowe założenia zakładają, że organ stanowiący związku przyjmując projekt uchwały w sprawie zmiany statutu będzie zobligowany do przesłania go wojewodzie, który, jeśli w terminie 30 dni nie przedstawi negatywnego stanowiska, spowoduje, że zgłoszony dokument zostanie uznany za uzgodniony. W takiej sytuacji, zgromadzenie związku będzie mogło podjąć uchwałę o zmianie statutu.

W znowelizowanej ustawie zamieszczono również szczegółowe przepisy dotyczące całej procedury związanej z uchwaleniem czy zmianą statutu. Procedura dotycząca rejestracji nowego związku będzie zbliżona do tej, jaka byłaby stosowana przy zmianie statutu.

Na tym nie koniec zmian

Projektowane przepisy wprowadzają zmiany w kilkunastu innych ustawach, które dotyczą  szerokiego spektrum sfer życia publicznego. Najwięcej jednak zmieni się w przepisach podatkowych, które m. in. w podatku od spadków i darowizn, wprowadzą regulacje dotyczące opodatkowania zniesienia współwłasności, zrównania obowiązków podatników korzystających z ulgi mieszkaniowej poprzez ustalenie konieczności zamieszkiwania w zbytym i nowo wybudowanym budynku (lokalu) przez okres 5 lat, potwierdzony zameldowaniem na pobyt stały. Mało tego, nowe regulacje pojawią się w podatku rolnym, w którym dodane zostaną, np. przeliczniki dla niektórych gruntów, nie posiadających klasyfikacji gleboznawczej, takich jak: stawy zarybieniowe i niezarybieniowe, grunty zakrzewione i zadrzewione. W tym zakresie, przeliczniki będą stanowiły podstawę do wyliczenia opodatkowania.

Zmiany nastąpią również w dziedzinie podatków i opłat lokalnych, gdzie nowe brzmienie uzyska np. definicja garażu, określone zostaną zasady opodatkowania współwłasności garażu, a także zostanie wprowadzona możliwość fakultatywnego pobierania przez gminy opłat lokalnych – targowej, miejscowej i uzdrowiskowej.

Najważniejsze zmiany w ustawie dotyczą m.in.:

• umożliwienia dobrowolnego łączenia samorządów poprzez usunięcie barier prawnych utrudniających to łączenie oraz wprowadzenie dodatkowych zachęt finansowych w postaci wzrostu udziału w podatku PIT;
• zwiększenia samodzielności i elastyczności organizacyjnej jednostek samorządu terytorialnego poprzez stworzenie możliwości zapewnienia wspólnej obsługi dla samorządowych jednostek organizacyjnych – projektodawcy proponują w tym celu wprowadzenie instytucji centrów usług wspólnych;
• ułatwienia współpracy między samorządami, poprzez wprowadzenie możliwości powoływania związków powiatowo-gminnych, usprawnienie procedury podejmowania decyzji przez związki JST oraz przyspieszenie procedury rejestracji takich związków;
• poprawy procedur realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego w wielu przepisach prawa materialnego związanych z realizacją procedur administracyjnych i podatkowych na szczeblu lokalnym.

Tekst: Marta Giermasińska

Fot. Wiesław Sumiński