Przedstawione opracowanie poświęcone jest sposobowi dystrybucji środków z II transzy Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, które zostały rozdysponowane w grudniu 2020 r. W związku z pojawiającymi się zarzutami odnośnie do politycznych kryteriów podejmowaniadecyzji dotyczących tego podziału, została przeprowadzona szczegółowa analiza, w której sprawdzono, czy rzeczywiście opcja polityczna reprezentowana przez włodarza (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) miała istotne znaczenie dla ostatecznego podziału środków.
Analiza koncentruje się na szczeblu gminnym, ponieważ jest to poziom samorządu mający najszersze kompetencje i największe znaczenie w finansowaniu inwestycji publicznych. Trzeba pamiętać, że na gminy przypada ponad 75 proc. wszystkich wydatków samorządowych (zbliżony jest ich udział winwestycjach), a więc to ich kondycja w największym stopniu wpływa na poziom usług dostępnych dla mieszkańców, a także pośrednio na perspektywy rozwoju gospodarczego kraju. Z tego też powodugminy są jednostkami, których zarządzanie najsilniej przemawia do wyobraźni obywateli. Wedlewszystkich badań sondażowych gminy cieszą się największym zainteresowaniem ze strony wyborców (co widoczne jest we frekwencji i liczbie nieważnych głosów podczas wyborów samorządowych).Dodatkowo wyniki wyborów są silnie spersonalizowane. W powszechnej opinii są w mniejszym stopniu związane z ogólnokrajowymi opcjami politycznymi, a Batorego raczej z indywidualnymi osiągnięciami i skutecznością działania poszczególnych włodarzy. Choć też są wypadkową różnych sił,jak dzieje się to na poziomie powiatów, to jednak wypadkowa ta rozstrzyga się w dniu wyborów i dlatego łatwiej ją jednoznacznie określić. Takiemu określeniu służyła baza danych PaństwowejKomisji Wyborczej (PKW), która prezentuje wyniki wyborów samorządowych. Uwzględniono także wyniki wyborów przedterminowych, które zostały przeprowadzone w 10 gminach w latach 2018-2020.
Opcje polityczne w gminach
W celu łatwiejszego ustalenia obowiązujących wzorów spektrum politycznych konstelacji obecnych w gminach podzieliliśmy na cztery kategorie. Pierwszą z nich są ci włodarze, którzy zostali wybrani z poparciem PiS. W jej skład wchodzą, w pierwszej kolejności, kandydaci zgłoszeni w wyborach przez ogólnopolski komitet Prawa i Sprawiedliwości, w drugiej ci, którzy choć zostali zarejestrowani przezlokalny komitet, mieli odnotowane w bazie PKW poparcie partii rządzącej, a w trzeciej ci, którzystartując z lokalnych komitetów, byli jednocześnie członkami tej partii.
Drugą kategorię stanowią włodarze, którzy na podobnych zasadach byli związani z jedną z partii bloku senackiego, czyli Platformą Obywatelską (startującą w 2018 r. jako szersza Koalicja Obywatelska), Polskim Stronnictwem Ludowym i Sojuszem Lewicy Demokratycznej. Tutaj również uznawano tak start z ogólnopolskiego komitetu, jak i mniej bezpośrednie, ale odnotowane w baziePKW związki.
Pozostałych kandydatów na włodarzy podzielono na dwie grupy. Pierwszą z nich byli ci, którzywprawdzie nie są związani z żadną krajową partią polityczną (a przynajmniej nie mamy informacji o takim związku), ale w drodze do uzyskania władzy pokonali konkurenta partii rządzącej. Określono ich jako „kontr-PiS” i pod taką nazwą będą oni dalej funkcjonować (to trzecia kategoria). PiS było tą partią, która w ostatnich wyborach (podobnie jak w poprzednich) podjęła najszerszą próbę zdobycialokalnej władzy, wystawiając swoich kandydatów w 2/3 kraju. Żadna z pozostałych partii sejmowych nie działa w podobnej skali, choć warto odnotować, że kandydatów PiS nie było w 1/3 kraju.
Do czwartej kategorii zaliczyliśmy kandydatów, którzy w drodze do władzy pokonali konkurentów zPiS, i opisujemy ich dalej jako „neutralnych” (choć nazwa ta może niekiedy budzić wątpliwości). Niemniej, do grupy tej zaliczono wszystkich kandydatów, którzy startowali z lokalnych komitetów bez poparcia partii ogólnopolskich i nie mieli konkurenta z partii rządzącej. Przypadki te tworzą szerokiespektrum – od gmin, w których lokalna rywalizacja nie ma żadnego związku z ogólnokrajowymi podziałami, do takich, gdzie związki te są, lecz dalece nieoczywiste.
Wymiary analizy
We wszystkich dalszych analizach i zestawieniach uwzględniono wielkości gmin. Wyliczane udziałynie dotyczą ogólnej ich liczby, ale liczby mieszkańców gmin, w których dana kategoria sprawuje władzę. Traktowanie każdej gminy czy włodarza jako równocennego jest mylące. O obrazie całości decydują wtedy niewielkie gminy, które przeważają liczebnie, nawet jeśli stanowią mniejszą część całego kraju. Dlatego przedstawione zestawienia należy odczytywać następująco: w jakiej części kraju, liczonej wedle liczby mieszkańców, władzę sprawują włodarze z danej opcji, przy czym nienależy wnikać w to, ilu ich faktycznie jest. Jeśli sprawuje się większą władzę w grupie większych miast, to liczba potrzebnych do tego włodarzy jest mniejsza, niż gdy rządzi się w małych gminach na terenach wiejskich.
Mając świadomość tak szerokiego spektrum sytuacji, można pokazać, jak różnicuje się poparcie w skali kraju, w poszczególnych jego częściach. Generalne proporcje między tymi czterema kategoriami pokazuje wykres 1. Na dzień rozdzielania dotacji PiS sprawowało władzę w niewiele poniżej 9 proc. kraju, co stanowiło najmniejszą kategorię. Kolejną kategorię, 22 proc. kraju, obejmowali włodarzeneutralni, których relacje z ogólnokrajową polityką albo nie były możliwe do ustalenia ze stronyformalnej, albo stanowiły skomplikowane wzory. Kolejna grupa, 32 proc. kraju, to włodarze powiązani z blokiem senackim. Największa kategoria, choć nieobejmująca większości, bo stanowiąca 37 proc., to włodarze kontr-PiS – startujący z lokalnych komitetów przeciwko kandydatom z partiirządzącej. Można zatem wnioskować, że są oni traktowani przez lokalne struktury partii jako konkurenci w rywalizacji politycznej na poziomie danej gminy.
Pojawiającym się zarzutom o partyjne kryteria podziału rządowych dotacji przeciwstawiane jest czasem twierdzenie, że jest to zależność pozorna, wynikająca ze świadomie prowadzonej politykiwsparcia obszarów kraju, które przez wiele lat były marginalizowane i znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji. Tak się składa, że właśnie w takich gminach (np. w uboższych lub małychmiasteczkach i gminach wiejskich przeciwstawianych obszarom największych aglomeracji) częściej na czele władz samorządowych stoją politycy związani z PiS, podczas gdy partie opozycyjne są silne przede wszystkim w dużych miastach i najbogatszych gminach. Wyższe dotacje otrzymywane przezsamorządy, gdzie można odnotować duże wpływy PiS, tylko pozornie byłyby – według tej interpretacji – wynikiem klientelizmu politycznego, w rzeczywistości zaś są pochodną regionalnej polityki wspierania obszarów zaniedbanych. W celu przetestowania tej hipotezy zastosowanoprocedurę polegającą na porównaniu średnich dotacji w gminach danego typu, przy czym podzielonoPolskę na połowy według kilku kryteriów.
Pierwszym branym pod uwagę kryterium jest zamożność gminy, która to cecha nie jest wrzeczywistości tak bardzo związana z wielkością czy położeniem gminy, jak to się czasem przedstawia.Na podstawie rankingu zamożności gmin podzielono Polskę na dwie równe części – gminy uboższe ibogatsze.
Drugim kryterium jest wielkość gminy – gminy podzielono na dwa zbiory, aby cały kraj dzielił się dokładnie na pół. Granica pomiędzy większymi i mniejszymi gminami przebiega w okolicy 24 000mieszkańców i właśnie w ten sposób będą one określane – jako grupa +24 000 i -24 000.
Trzecim kryterium, czysto politycznym, było poparcie w II turze wyborów prezydenckich w 2020 r. Również tutaj Polska nieomal idealnie dzieli się na połowy – tę, w której wygrywał Andrzej Duda, i tę, w której zwycięzcą był Rafał Trzaskowski.
Kolejnym kryterium są doświadczenia historyczne, czyli podział kraju w poprzek przekątnej przebiegającej z północnego zachodu na południowy wschód. Po jednej stronie znajdują się gminy byłego zaboru pruskiego i Ziem Odzyskanych, zaś po drugiej gminy Królestwa Polskiego i Galicji.
Wykres 1 pokazuje także podział władzy w samorządach w każdym z tak określonych podziałów kraju.
Tak rozumiane udziały są zróżnicowane także pomiędzy województwami, co wynika z dominujących w danym województwie doświadczeń historycznych oraz z faktu, że poszczególne województwa różnią się pod względem struktury urbanizacyjnej czy zamożności. Jeśli chodzi o partię rządzącą, to największy udział we władzy lokalnej, co wcale nie jest zaskoczeniem, ma ona w województwiepodkarpackim, obejmując 31 proc.. Jest to jednak ciągle mniej niż 1/3 województwa. Na drugim miejscu w takim rankingu jest województwo lubelskie z mniej niż 25 proc. władzy. Następniewojewództwo małopolskie z około 17 proc. lokalnej władzy i wreszcie województwo świętokrzyskie z15 proc.
Jeśli chodzi o partie bloku senackiego, to największy udział – przekraczający połowę – występuje wwojewództwie mazowieckim. Może wywoływać to pewne zaskoczenie, póki nie uświadomimy sobie,jak znaczną część województwa stanowi sama Warszawa. Warto też pamiętać, że istotną częśćwładzy na poziomie gmin wiejskich sprawuje tam PSL, zaś PO ma prezydentów w takich miastach jak Płock i Radom. Zaskakiwać może fakt, że najniższy udział we władzy partii bloku senackiegowystępuje w województwie lubuskim. W polityce ogólnopolskiej jest to jeden z mateczników opozycji, gdzie PiS ma jeden z najniższych udziałów we władzy lokalnej w porównaniu do wszystkichwojewództw. Wynika to z istotnej dominacji innej kategorii kandydatów, czyli kontr-PiS, którzysprawują władzę w ponad połowie tego województwa – to ścisła czołówka obszarów, gdzie kandydacikontr-PiS stanowią główną siłę.
Jeśli chodzi o kandydatów neutralnych, to największy ich udział dotyczy województwa opolskiego, co wynika z silnej pozycji lokalnych komitetów związanych z mniejszością niemiecką, które wygrywają wybory w tym województwie. Na drugim miejscu znajduje się tu województwo świętokrzyskie, zaś na trzecim – wielkopolskie.
TEKST: Jarosław Flis, Paweł Swianiewicz
Źródło: Fundacja im. Stefana Batorego