OECD o stanie samorządu lokalnego w Polsce

30 czerwca został zaprezentowany raport OECD o stanie samorządu lokalnego w Polsce, zawierający ważne rekomendacje legislacyjne oraz zalecenia praktyczne dla samorządowców. Prace nad nim trwały dwa lata.

Raport pt. „Lepsze zarządzanie, planowanie i dostarczanie usług w jednostkach samorządu lokalnego w Polsce” został opracowany przez Dyrekcję ds. Zarządzania Publicznego (GOV) Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) oraz Centrum ds. Przedsiębiorczości, MŚP, Regionów i Miast (CFE), pod auspicjami Komitetu ds. Zarządzania Publicznego i Komitetu Polityki Rozwoju Regionalnego OECD. Powstał dzięki wsparciu finansowemu ze środków Mechanizmu Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) i Norweskiego Mechanizmu Finansowego.

Celem nadrzędnym raportu jest wzmocnienie potencjału projektowania i wdrażania strategii rozwoju samorządów lokalnych, aby lepiej służyć obywatelom, wspierać zrównoważony rozwój lokalny poprzez angażowanie interesariuszy, budować wspólną wizję i podejmować działania z wykorzystaniem metod dobrego rządzenia.

Prace nad raportem zostały przeprowadzone w ścisłej współpracy ze Związkiem Miast Polskich (ZMP) i przy wsparciu Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR). 

Raport analizuje lokalne polityki i praktyki w 8 obszarach tematycznych dotyczących zarządzania publicznego i rozwoju terytorialnego w oparciu o najlepsze międzynarodowe praktyki stosowane w krajach członkowskich i partnerskich OECD. Ocenia też potencjał gmin oraz formułuje rekomendacje dotyczące reform w Polsce.

Dodatkowy rozdział raportu zawiera diagnozę głównych trendów gospodarczych, społecznych i demograficznych, mocnych stron i wyzwań stojących przed polskimi gminami i powiatami oraz ich wpływu na rozwój lokalny. Raport uzupełniają trzy oceny podsumowujące, przedstawiające porady OECD dla różnych typów polskich samorządów szczebla lokalnego, a także narzędzie samooceny, które umożliwia polskim samorządom lokalnym zidentyfikowanie ich mocnych i słabych stron w zakresie zarządzania publicznego i praktyk rozwoju lokalnego.

Na naszych łamach prezentujemy ocenę i rekomendacje z raportu.

Mocne strony i wyzwania dla rozwoju samorządu lokalnego w Polsce

Polska jest szóstym co do wielkości krajem Unii Europejskiej pod względem powierzchni (312 679 km²) i piątym pod względem liczby ludności (38,4 mln). Gęstość zaludnienia w Polsce (123 osoby/km²) jest mniejsza niż w innych dużych krajach europejskich, takich jak Niemcy czy Włochy, i wykazuje stosunkowo niską koncentrację geograficzną w poszczególnych regionach w porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej i OECD. Mimo, iż Polska ma szósty najniższy PKB na mieszkańca w OECD, w coraz większym stopniu zmniejsza różnicę w dochodach w stosunku do gospodarek rozwiniętych. Struktura administracyjna Polski jest stosunkowo nowa (obowiązuje od 1999 r.) z trójstopniowym systemem administracji samorządowej, składającym się z 16 województw (regionalnych jednostek samorządowych), 380 powiatów (jednostek samorządu terytorialnego, w tym 314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu) oraz 2477 gmin (jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin wiejskich, miejskich i miejsko-wiejskich).

W raporcie wskazano kilka wniosków ważnych dla rozwoju polskich samorządów:

• W przeciwieństwie do większości krajów OECD, Polska charakteryzuje się stosunkowo równomiernym rozmieszczeniem ludności w regionach, co może prowadzić do powstania ważnych dla kraju ośrodków rozwoju. Udział ludności Polski w obszarach niemetropolitalnych (49 proc.) jest znacznie wyższy od średniej dla krajów OECD (29 proc.).
• Stosunkowo duża grupa ludności w wieku produkcyjnym w Polsce wspierała rozwój gospodarczy kraju w ostatnich dziesięcioleciach. Większość siły roboczej jest obecnie skoncentrowana w regionach metropolitalnych ze średnimi i małymi MOF (35,4 proc.), co podkreśla względne rozproszenie ludności w kraju i kontrastuje ze średnią OECD, gdzie duże regiony metropolitalne skupiają większość ludności w wieku produkcyjnym.
• Niemniej jednak, zrównoważony rozkład populacji będzie się zmieniać, ponieważ MOF przyciągają coraz więcej mieszkańców Polski, a obszary niemetropolitalne (zwłaszcza te odległe) odnotowują gwałtowny spadek liczby ludności.
• Odpływ ludności, w połączeniu z szybkim starzeniem się społeczeństwa i niskim poziomem zastępowalności młodego pokolenia zagraża korzystnej strukturze wiekowej polskiej siły roboczej.
• Zmniejszanie się liczby ludności i starzenie się społeczeństwa, zwłaszcza w gminach niemetropolitalnych, stanowi dla Polski istotne wyzwanie w zakresie polityki i zarządzania, łączące się z takimi problemami jak niedobór siły roboczej wspierającej wzrost gospodarczy, rosnące koszty świadczenia usług publicznych czy zmniejszona baza podatkowa.
• Polska zmniejsza lukę dochodową w stosunku do krajów OECD. Produktywność, szczególnie w MOF, oraz korzystna struktura demograficzna przyczyniły się do wzrostu PKB per capita w Polsce w ciągu ostatnich dwóch dekad.
• Jednak zamożność nie rozkłada się równomiernie na poszczególne regiony kraju. Polska znajduje się w pierwszej piątce krajów OECD o największych regionalnych różnicach w rozwoju gospodarczym (2017). Zjawisko to zostało spotęgowane przez kryzys gospodarczy z 2008 r. W latach 2008-2017 Polska odnotowała drugą co do wielkości dynamikę wzrostu dysproporcji regionalnych wśród krajów OECD. W 2017 r. większość z 10 proc. najbogatszych regionów TL3 w Polsce stanowiły regiony duże i metropolitalne (82 proc.), podczas gdy wszystkie regiony z dolnych 10 proc. o niższych dochodach były regionami niemetropolitalnymi.
• Na szczeblu lokalnym, gminy znajdujące się w obrębie MOF wykazują najniższe wskaźniki bezrobocia i koncentrują największą liczbę firm w Polsce. Duże gminy na terenie MOF odnotowują najniższą stopę bezrobocia (2,9 proc.) wśród wszystkich typów gmin, a następne w kolejności są małe gminy położone w MOF (3,7 proc.). Większość przedsiębiorstw w Polsce koncentruje się w dużych gminach na terenie MOF (54 proc.). Jednakże, w ciągu ostatniej dekady, małe gminy o wysokiej dostępności położone poza MOF również odnotowały istotny wzrost liczby podmiotów gospodarczych.
• Chociaż Polska odnotowała wzrost w wielu wymiarach dobrobytu w różnych regionach kraju, nierówności nadal się utrzymują. W ciągu ostatnich dziesięcioleci w Polsce nastąpiła poprawa wyników w zakresie edukacji i bezpieczeństwa. Polska doświadczyła boomu w szkolnictwie wyższym, co doprowadziło do powstania wysoko wykwalifikowanej siły roboczej, z powodzeniem odnajdującej się na globalnym rynku pracy. Jednak nadal istnieją dysproporcje pomiędzy gminami, przy czym gminy położone poza MOF o niskiej dostępności mają najniższy wskaźnik skolaryzacji w szkołach podstawowych i średnich.
• Polskie regiony mają możliwość poprawy wielu wymiarów dobrobytu. Dotyczy to mieszkalnictwa (niższa dostępność niż średnia regionalna OECD), zaangażowania obywatelskiego (niższa frekwencja wyborców niż średnia OECD) i zdrowia (wyższy poziom zanieczyszczenia powietrza i niższa oczekiwana długość życia niż średnia dla regionów OECD).
• Szczególną uwagę należy zwrócić na poprawę jakości i dostępu do infrastruktury transportowej i teleinformatycznej, a także do transportu publicznego we wszystkich typach regionów. Jakość dróg w Polsce należy do ostatniej dziesiątki rankingu w Europie, a dostęp do wszystkich rodzajów infrastruktury transportowej jest nierównomiernie rozłożony na terytorium kraju. Kryzys COVID-19 unaocznił kluczowe znaczenie sieci telekomunikacyjnych w poszczególnych krajach, przy czym łączność szerokopasmowa ma szczególne znaczenie ze względu na wzrost telepracy w kilku sektorach gospodarki.

Powyższe wnioski dotyczące charakterystyki przestrzennej kraju mają istotne implikacje dla zagadnień z zakresu zarządzania publicznego, o których mowa w raporcie, w szczególności dla koordynacji, planowania strategicznego, wykorzystywania dowodów i faktów, budżetowania, zarządzania wielopoziomowego, zarządzania zasobami ludzkimi, otwartego rządzenia, upraszczania procedur administracyjnych oraz zamówień publicznych.

Źródło: OECD (2021), Lepsze zarządzanie, planowanie i dostarczanie usług w jednostkach samorządu lokalnego w Polsce, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b1c061dd-pl.

Obszerny raport znajdziesz też w bieżącym wydaniu „Gospodarza. Poradnik samorządowy” nr 07/2021