Podczas pierwszego dnia XXVIII Zgromadzenia Ogólnego Związku Powiatów Polskich (najwyższej władzy ZPP), które odbylo się Mikołajkach zgromadzeni delegaci (starostowie i prezydenci miast na prawach powiatu) przyjęli stanowiska w sprawach najbardziej istotnych dla powiatów. Na naszych łamach miesięcznika „Gospodarz” prezentujemy większość stanowisk ZPP.

W SPRAWIE UPORZĄDKOWANIA SIECI DRÓG PUBLICZNYCH

W czasie wdrażania reformy samorządowej 1998 r. dołożono wiele starań, aby zminimalizować ryzyko sporów kompetencyjnych między poszczególnymi poziomami samorządu terytorialnego. Aby osiągnąć ten cel, prawodawca we wszystkich możliwych przypadkach przyjął założenie rozdzielności kompetencyjnej – tzn. zasady, że określone zadanie jest realizowane tylko przez jeden poziom zarządzania publicznego.

Z takim podziałem nie było problemu w przypadku zadań mających swoją naturalną skalę realizacji; większe wyzwania stanowiły zadania niemające takiej skali. Najlepszym przykładem może tu być zarządzanie drogami, które musi być realizowane na każdym poziomie w zależności od znaczenia danego połączenia w krajowej sieci drogowej. Aby podzielić kompetencje w tym zakresie, prawodawca dokonał kategoryzacji dróg i każdą z kategorii przypisał odpowiedniemu zarządcy – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, zarządom województw, zarządom powiatów, czy wreszcie wójtom (burmistrzom, prezydentom miast).

Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych drogami powiatowymi powinny stać się połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedziby gmin między sobą – o ile nie stanowią dróg kategorii krajowej albo wojewódzkiej. Niestety inicjalna kategoryzacja dróg dokonana w 1998 r. miała się nijak do definicji ustawowych – drogami powiatowymi stała się większość dróg, które ówcześnie były zarządzane przez wojewodów – w praktyce zatem wszystko zależało od polityki drogowej prowadzonej w danym województwie. W konsekwencji powiaty otrzymały niejednokrotnie po kilkaset kilometrów dróg, z których jedynie ułamek spełnia kryteria ustawowe. Pozostałe drogi mają charakter czysto lokalny, stanowiąc nieraz nieutwardzone drogi leśne i polne prowadzące do pojedynczych zabudowań. W konsekwencji ograniczone zasoby finansowe powiaty zamiast skoncentrować na najważniejszych dla lokalnej mobilności drogach muszą rozpraszać – finansując również działania na drogach nie mających żadnego znaczenia z punktu widzenia wspólnoty powiatowej jako całości.

Pomimo upływu bez mała ćwierćwiecza sytuacja nie uległa zmianie. Trudno się temu dziwić, skoro zmiana kategorii drogi wymaga zgody obu jednostek samorządu terytorialnego, a to co stanowiłoby racjonalizację kształtu sieci byłoby jednocześnie zwiększeniem obowiązków gmin.

W tej sytuacji Związek Powiatów Polskich dostrzega konieczność pilnego wprowadzenia rozwiązań prawnych zapewniających skuteczne doprowadzenie własności i zarządzania drogami do warunków stawianych poszczególnym kategoriom dróg przez ustawę. Tylko w ten sposób będziemy mogli zapewnić właściwą jakość dróg stanowiących szkielet komunikacyjny naszego państwa, naszych lokalnych wspólnot.

W SPRAWIE KONIECZNYCH ZMIAN W SYSTEMIE DOCHODÓW JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Związek Powiatów Polskich od wielu już lat konsekwentnie podnosił konieczność stworzenia nowego systemu dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Ta potrzeba stała się w chwili obecnej paląca.

Zmiany systemu podatku dochodowego od osób fizycznych dokonane najpierw w ramach „Polskiego Ładu”, a następnie w ramach jego poprawy – Programu Obniżki Podatków – spowodowały znaczące zmniejszenie wydajności udziałów w PIT jako źródła dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Pomyślanym przez prawodawcę sposobem zrekompensowania ubytków ma być nowa część subwencji ogólnej – część rozwojowa.

Wprowadzone zmiany są problemem dla wszystkich poziomów samorządu terytorialnego, ale największym dla powiatów – i to na różnych płaszczyznach:

• Zgodnie z normami konstytucyjnymi dochody własne powinny stanowić największą część dochodów – większą niż subwencje i dotacje. Rozwiązanie takie jest gwarancją samodzielności samorządu terytorialnego. Po dokonanych zmianach na poziomie powiatów dochody własne przestaną powszechnie pełnić taką rolę. Na innych poziomach samorządu sytuacja pod tym względem jest lepsza – gminy mają znacznie większy katalog dochodów własnych, w szczególności podatki gruntowe (od nieruchomości, rolny i leśny); w przypadku województw z kolei znacznie większą rolę w budżecie odgrywają udziały w CIT. Tymczasem w chwili reformy samorządowej 1998 r. i parę lat później przy uchwalaniu obowiązującej obecnie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przyjęto założenie, że dochód z PIT ma stanowić podstawowe źródło dochodów własnych powiatów;
• wydajności dochodów. Jak wykazują analizy – zarówno przeprowadzone przez nas, jak i przez inne organizacje samorządowe – rekompensowanie ubytków w PIT za pośrednictwem części rozwojowej subwencji ogólnej następuje na poziomie niższym niż rzeczywisty ubytek. Choć ma to walor ogólny, to w jeszcze większym stopniu występuje w momencie wysokiej inflacji, gdyż przyjęty mechanizm waloryzacyjny oparty na uśrednionym na przestrzeni ośmiu lat wskaźniku realnego wzrostu PKB z samej swojej natury zapewnia wzrost znacznie niższy niż inflacyjny wzrost potrzeb wydatkowych. Wobec już występujących trudności przy równoważeniu części bieżącej budżetów wielu powiatów stanowi to poważne zagrożenie w zakresie zdolności zachowania reguł budżetowych wynikających z ustawy o finansach publicznych.
• przewidywalności planowania. Część rozwojowa subwencji ogólnej jest dzielona w oparciu o zupełnie inne kryteria niż poziom dotychczasowych dochodów podatkowych z PIT; co więcej w 40 proc. jest dzielona nie między wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie między wybrane i to w oparciu o kryteria o charakterze uzależnionym nie tylko od decyzji podejmowanych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, lecz również wszystkie pozostałe jednostki danego poziomu. W konsekwencji w dłuższej perspektywie czasu nie da się przewidzieć, czy powiat będzie uczestniczył w podziale jedynie 60 proc. części rozwojowej, 80 proc., czy 100 proc., a jeśli nawet to w jakiej kwocie. W konsekwencji nie ma właściwie możliwości długofalowego planowania budżetowego.

W związku z powyższym Związek Powiatów Polskich za niezbędne uznaje pilne dokonanie zmian w systemie dochodów jednostek samorządu terytorialnego obejmujących co najmniej:

• zwiększenie udziału jednostek samorządu terytorialnego w podatku dochodowym od osób fizycznych, tak aby choć częściowo zrównoważyć skutki obniżenia podatku PIT;
• wprowadzenie udziału jednostek samorządu terytorialnego w ryczałtowym podatku dochodowym od osób fizycznych – w takiej samej skali w jakiej uczestniczy w podziale podatku płaconego według skali;
• przewidzenie nowych źródeł dochodów własnych powiatów – uzależnionych chociażby od wysokości podatków pośrednich pobieranych z terenu danego powiatu;
• waloryzację opłat administracyjnych pobieranych przez powiaty za dokonywane przez siebie czynności. Wiele z tych opłat nie było zmienianych od lat, a tym samym mają one dziś zupełnie inną wartość ekonomiczną niż w chwili ich ustanowienia.

Związek Powiatów Polskich oczekuje, że pierwsze niezbędne zmiany zostaną wprowadzone jeszcze w roku bieżącym – tak aby zapewnić bezproblemowe zrównoważenie budżetów przyszłorocznych, a zmiany systemowe zostaną przyjęte najpóźniej w terminie umożliwiającym uchwalenie w zgodzie z nimi pierwszego budżetu w nowej kadencji władz samorządowych.