Przedmiotem niniejszej opinii prawnej jest analiza możliwości zmiany terminu wyborów samorządowych w sytuacji, kiedy dojdzie do kolizji terminu tych wyborów z wyborami do sejmu i do senatu. Teoretycznie można uznać, że taki zbieg nie jest przeszkodą w przeprowadzeniu wyborów, nawet gdyby odstęp czasowy pomiędzy nimi był niewielki. Jednakże owa sytuacja rodzi daleko idące, negatywne konsekwencje, przede wszystkim z perspektywy zasad prowadzenia kampanii wyborczej, w tym obowiązywania ciszy wyborczej przed jednymi z tych wyborów, podczas gdy w przypadku drugich mogłaby być prowadzona kampania wyborcza, często zresztą przez komitety reprezentujące te same ugrupowania. Ponadto taki zbieg terminów pozwalałby również na manipulowanie wydatkami na potrzeby kampanii, ułatwiając obchodzenie ich limitów. Wszystko to skłania do poglądu, że nałożenie się terminów takich wyborów lub też ich bliskość czasowa, związana chociażby z nakładaniem się czasu trwania kampanii wyborczej, nie może być zjawiskiem zasługującym na pozytywną ocenę.
Patrząc na terminy wyborów parlamentarnych w Rzeczypospolitej Polskiej, to w dużej mierze są one sztywne, warunkowane postanowieniami Konstytucji z 1997 roku. Zgodnie z jej art. 98 ust. 2:
wybory do Sejmu i Senatu zarządza Prezydent Rzeczypospolitej nie później niż na 90 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu, wyznaczając wybory na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 30 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu.
Jak słusznie zauważa Jarosław Flis, patrząc na termin najbliższych wyborów parlamentarnych, musiałyby one odbyć się najwcześniej 15 października 2023 r., a najpóźniej 5 listopada tegoż roku.
Naturalnie, zgodnie z postanowieniami Konstytucji RP, istnieją możliwości przełożenia tego terminu. Po pierwsze, dotyczy to sytuacji skrócenia kadencji sejmu i senatu. Może to nastąpić albo uchwałą sejmu podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby posłów (art. 98 ust. 3 Konstytucji), albo postanowieniem Prezydenta, co jednak może mieć miejsce, jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu (art. 225 Konstytucji). Ponadto Prezydent musi skrócić kadencję sejmu i senatu, jeżeli ani w trybie podstawowym, ani w żadnym z dwóch trybów rezerwowych nie uda się Radzie Ministrów uzyskać inwestytury sejmu. W praktyce więc ewentualne skrócenie kadencji parlamentu – w dużej mierze – zależy od woli większości parlamentarnej wspierającej rząd. Mają oni realne możliwości, aby doprowadzić do wcześniejszych wyborów. Nie można wykluczyć, że w obecnej kadencji taka sytuacja zaistnieje, lecz uznać ją trzeba za ekstraordynaryjną i jedynie hipotetycznie zapobiegającą zbiegowi terminów wyborów parlamentarnych i samorządowych.
Dodać też warto, że istnieje również możliwość wydłużenia kadencji sejmu i senatu, na co wyraźnie wskazuje art. 228 ust. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią:
w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu.
Analizowany przypadek nie rozwiązuje jednak problemu, gdyż w dalszym ciągu wystąpiłby zbieg powyższych terminów, choć oczywiście odroczony w czasie5. Nie pozwala on natomiast na zastosowanie wykładni a contrario, która ex lege wykluczałaby zaistnienie innych przyczyn wydłużenia kadencji organów samorządowych. Jego celem – w tym przypadku – nie jest stworzenie katalogu pozytywnego, który powoduje przedłużenie takiej kadencji, lecz wskazanie szczególnej sytuacji, występującej w czasie stanu nadzwyczajnego i pozwalającej na przeprowadzenie wolnych i rzetelnych wyborów, zarówno jeśli chodzi o zapewnienie prawidłowości samego głosowania, jak i prowadzenie kampanii wyborczej.
W związku z powyższym konieczne jest odniesienie się do potencjalnego przesunięcia w czasie terminu wyborów samorządowych. Ich termin bowiem nie jest normowany na poziomie ustawy zasadniczej. Co więcej, Konstytucja RP nie określa także czasu trwania kadencji organów stanowiących i wykonawczych samorządu terytorialnego, co powoduje konieczność uregulowania tych kwestii na poziomie ustawy zwykłej. Obecnie kadencja tych organów normowana jest w ustawach ustrojowych, regulujących funkcjonowanie poszczególnych samorządów: ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa. We wszystkich tych ustawach kadencja organów stanowiących została określona na 5 lat. Podobne rozwiązanie przyjęte zostało także w odniesieniu do pochodzących z wyborów powszechnych organów wykonawczych gminy, a więc w odniesieniu do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Natomiast terminy przeprowadzenia wyborów określone zostały w kodeksie wyborczym, który stwierdza w art. 371 § 1:
wybory do rad zarządza się nie wcześniej niż na 4 miesiące i nie później niż na 3 miesiące przed upływem kadencji rad. Datę wyborów wyznacza się na dzień wolny od pracy przypadający nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 7 dni przed upływem kadencji rad.
Zarządzenie wyborów dokonywane jest przez Prezesa Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej. W analogiczny sposób uregulowane zostało (art. 474 § 1) też określenie terminu i zarządzenia organu wykonawczego gminy.
Nie może być więc wątpliwości, że dokonanie zmiany terminu przeprowadzenia wyborów samorządowych wymagałoby zmiany ustawowej. Rodzi się jednak pytanie, czy dokonanie takiej zmiany można byłoby uznać za zgodne z postanowieniami Konstytucji RP, która choć nie określa tego terminu, to jednak wyznacza standardy funkcjonowania organów państwa. Nie jest to pytanie czysto teoretyczne, gdyż co jakiś czas z kręgów obecnej większości sejmowej dochodzą głosy o potrzebie przygotowania stosownej ustawy, która przedłuży kadencję organów samorządowych o około pół roku. Na problem ten spojrzeć trzeba więc kompleksowo, właśnie z perspektywy konstytucyjnych zasad ustrojowych, zarówno tych, które odnoszą się do sposobu stanowienia prawa, jak tych dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego.
TEKST: dr hab. Piotr UZIĘBŁO
Źródło: Fundacja im. S. Batorego/forumIdei